images (16)

Maktutredning har som hovedmål å beskrive utfordringene som står foran det norske folkestyret. Utredningen bør fokusere på hvordan det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret og påvirket. I maktutredningen (2003) fremheves svekkelsen av den numeriske kanalen. Folkestyre er under press på grun av synkende valgdeltakelsen, oppslutning om partier og folkebevegelser er i retur. Det representative demokratiet ”forvitret”, og makt gled over til markedsaktører, forvaltningsorganer og rettsvesenet. Utviklingen gikk i retning av at rettighetspolitikk, aksjonsgrupper og lobbyister styrket sin stilling, samtidig som mer blir bestemt i utlandet, spesielt gjennom EU og ulike rettighetsregimer.

Et hoved begrep i et folkestire er makt. Makt er evne til å nå et mål og å skape en virkning. Makt kan utøves direkte i tvangs- (politi, rettsvesen og militær) og beslutningssituasjoner, eller indirekte gjennom symboler, institusjoner og sosiale strukturer. Et ordnende utgangpunkt for en analyse av makt er å skille mellom politisk, økonomisk og ideologisk makt.

Politisk makt er den institusjonaliserte og sentraliserte makten innenfor stater og i mellomstatlige forhold. Det er en autoritativ makt, den ytrer seg gjennom lover, pålegg og fordelingsvedtak. Sentrale ressurser for politisk makt er tvangsmakt og suverenitet. Den politiske makten får legitimitet gjennom formell maktfordeling. Gjennom idéen om folkesuverenitet blir politisk myndighet begrunnet i at den utgår fra folket i valg og kan tilbakekalles ved senere valg dersom den mister folkets støtte. Spillet om politisk makt foregår i et offentlig rom der massemediene og de frivillige organisasjonene er sentrale arenaer.

Økonomisk makt er i mindre grad enn den politiske makten sentralisert og konsentrert til et regulert territorium.

Ideologisk makt er makt over tanker, verdier, følelser og selvoppfatning.

Globalisering er ett ord for mange ulike endringer – fra teknologi og kapitalisme til språk og kultur. Globalisering sier at verden preges av rask og omfattende flyt av varer, kapital, personer og informasjon, over lave statsgrenser og store avstander. Staten har fortsatt handlingsrom i forhold til private og utenlandske markedsaktører. Gjennom en overnasjonal rettsutvikling som norske myndigheter har støttet, er Norges formelle suverenitet blitt sterkt redusert. Den overnasjonale rettsliggjøringen gir enkeltpersoner økt adgang til å fremme sine interesser gjennom rettsapparatet, mens det representative demokratiets lovgivningsmyndighet blir svekket.

Ordet individualisering innebærer at gruppetilhørighet går i oppløsning og stabile kollektiver mister betydning. Enkeltpersoner kan i større grad regissere seg selv og velge livsløp og karriere. Det er nære forbindelser mellom globalisering og individualisering. Individualiseringen kommer til uttrykk ved at de politiske partiene ikke lenger mobiliserer stabile sosiale grupper, og ved at de brede folkebevegelsene er svekket og erstattet av mer kortsiktige aksjoner og større fragmentering av meninger, interesser og saker. Rettssystemet er i økende grad transnasjonalt, men håndheves nasjonalt. Velferdsstaten er opprettholdt i rike land som Norge, selv om den gradvis blir tilpasset nye vilkår. Folkestyret som regjeringsform er ikke blitt overnasjonalt, men har redusert rekkevidde.

Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Demokrati blir tolket på ulike måter:

1. Statsform med folkestyre – demokrati som statsform bygger på alminnelig og lik stemmerett, der folket har makt over de politiske beslutningene enten direkte eller gjennom valg av representanter.

2. Rettigheter og rettsstat – et sivilt medborgerskap der lov og rett skulle være lik for alle, deretter i form av et politisk medborgerskap med alminnelig og lik stemme- og representasjonsrett, og endelig et sosialt medborgerskap med like valgmuligheter eller behovsbestemt adgang til arbeidsliv, kultur, utdanning og sosial omsorg.

3. Aktiv deltakelse – deltakelsen og diskusjonen begrunnes dels som verdier i seg selv og dels som midler til å oppnå bredere politisk rekruttering, et mer informert beslutningsgrunnlag. Her er hovedpoenget selve samtalen og aktiviteten for å bli hørt.

4. Felles verdigrunnlag som står over de politiske konfliktene – demokrati kan tolkes som et felles verdigrunnlag, som samler til tross for splittelse, interessemotsetninger og politisk strid. Denne tolkningen innebærer at medborgerne først og fremst er demokrater, og deretter konservative, liberale eller sosialister.

Det er positive sammenhenger mellom disse fire tolkningene av demokrati. Folkestyret som statsform krever en rettsstat med rettighetsgarantier, folkestyrets kvalitet øker med bred og aktiv deltakelse i befolkningen, og folkestyret forutsetter grunnleggende enighet om prosedyrer og institusjoner. Når stadig flere livs- og samfunnsområder blir rettighetsfestet gjennom grunnloven eller ved at internasjonale traktater innkorpores i nasjonal rett, blir folkevalgte organers handlingsrom redusert. Tolkningsmakt og avveining mellom motstridende rettigheter blir overført til rettsvesen og domstoler.

Den mest sentrale endringen av maktforholdene i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre – et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organerer i tilbakegang. Folkestyret som regjeringsform er i forvitring snarere enn omforming. Folkestyre som beslutningssystem forutsetter for det første at de stemmeberettigede vet hvem som har truffet de politiske beslutningene og for det andre at et misfornøyd flertall kan kaste de ansvarlige ved valg. Med en uoversiktlig blanding av styring på ulike nivåer – europeisk, statlig og lokalt – er begge disse to forutsetningene svekket. Derfor er det vanskeligere å stille de ansvarlige til ansvar ved valg.

Gjennom den norske mindretallsparlamentarismen er det ingen umiddelbar sammenheng mellom valgresultat og regjeringsposisjon. Mindretallsregjeringer gjør det også vanskeligere for velgerne å se hvilke partier på Stortinget som støtter regjeringen og hvilke som er opposisjonspartier, siden dette varierer fra sak til sak og fra år til år. Slik svekkes folkemakten gjennom hele den parlamentariske styringskjeden, fra velgerne til parlamentet til regjeringen til forvaltningen.  Det norske systemet er en form for negativ parlamentarisme. Regjeringen trenger ikke aktiv oppslutning fra flertallet i nasjonalforsamlingen, men må i det minste bli tolerert av et mindretall. Taper den flertallet i votering over et mistillitsforslag eller ved et kabinettspørsmål, går regjeringen av. Mindretallsregjeringer må samle støtte hos andre partier på Stortinget for å få sin politikk gjennom. Dermed må de inngå kompromisser som endrer den politikken partiet ble valgt på. Den statlige politikken utformes i høy grad i lukkede forhandlinger mellom regjeringspartier, eller mellom regjering og varierende stortingsflertall. Dermed står ikke regjeringen til ansvar overfor folket i valg, fordi det ikke er valgutfallet som avgjør regjeringens skjebne og fordi partiprogrammene bare er utgangspunkt for uoverskuelige kompromissforhandlinger.

Det er store sosiale forskjeller i den politiske aktiviteten (politiske ressurser). Den varierer med utdannelse, inntekt og organisasjonstilknytning. Valgdeltakelsen har sunket jevnt siden 1960- og 70-tallet både ved riks og lokalvalg, og mest for de med lav utdannelse og inntekt. Deltakelsen i opprop, demonstrasjoner og ulike former for direkte påvirkning av beslutningstakere er derimot økt. Økningen er størst blant de unge og i grupper med relativt høy utdannelse og inntekt. Det har derimot skjedd en overgang i politisk engasjement fra deltakelse gjennom partier og valg til mer individualiserte ytringer og aksjonsformer.

Det er skjedd to grunnleggende endringer i den politiske deltakelsen de siste tiårene. Det ene er at kvinner – utenom innvandrergruppene – nå deltar like aktivt som menn. Det er særlig yngre kvinner med høy utdannelse som har blitt mer aktive. Det andre er at valgdeltakelsen har gått særlig sterkt ned blant menn med lav utdannelse og inntekt. Arbeidere er nå underrepresentert i alle former for politisk deltakelse. De store innvandrergruppene i Norge står, med unntak av noen få enkeltpersoner, utenfor det demokratiske systemet. Sosial bakgrunn betyr mye mindre for valg av parti enn det gjorde før. Ikke minst har arbeiderbevegelsen mistet mobiliserende kraft blant sine tradisjonelle velgergrupper. Klasseforankring er svekket.

Abortlov og likestillingslov har bidratt til å styrke kvinners posisjon på arbeidsmarkedet og i det politiske systemet. Kvinners deltakelse i politikk og arbeidsliv er radikalt utvidet, selv om lederposisjoner fortsatt er svært skjevt fordelt. Ulikhet mellom kjønn er redusert gjennom rettighetslovgivning. Det representative demokratiet forutsetter at det er et betydelig samsvar mellom velgernes oppfatninger og de standpunktene som representantene går inn for. Avstanden mellom representanter og velgere er større i partienes prinsippsaker enn i andre spørsmål. I holdningen til privatisering står representantene for Høyre og Fremskrittspartiet lengre til «høyre» enn sine velgere, med størst forskjell i Fremskrittspartiet.

Høsten 2002 ble det opprettet en uavhengig domstolsadministrasjon i Norge, atskilt fra Justisdepartementet. Nyordningen markerer og symboliserer en klarere maktfordeling med et mer selvstendig rettsvesen. Dette er likevel ikke noe radikalt brudd med domstolenes rolle hittil. Mange europeiske land har særskilte forfatningsdomstoler, som på ulike måter vokter konstitusjonen, enten som høringsinstanser under lovforberedelse eller som appellinstanser når det oppstår tvister der grunnlov blir satt opp mot alminnelig lov. Norge har ingen særskilt forfatningsdomstol. De ordnære domstolene har rett til å prøve Stortingets alminnelige lovgivning mot grunnloven når tvister oppstår, og Høyesterett har siste ord i slike spørsmål. Denne prøvingsretten har vokst fram etter 1814 og vært brukt i varierende omfang. De siste tiårene har den spilt en relativt viktig rolle i norsk rettspraksis, i tråd med større vekt på rettighetsvurderinger og sterkere påvirkning fra internasjonal rett.

 Rettsliggjøring innebærer at rettsorganene får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut. Det norske rettsvesenet er også preget av en omfattende internasjonalisering, der EUs regelverk og internasjonale konvensjoner gjøres bindende for norsk lov. Rettsliggjøringen skaper økt etterspørsel etter advokattjenester, mens velferds- og omsorgsprofesjonene kommer i klemme mellom voksende krav og utilstrekkelige budsjetter. Forholdet mellom staten og det kommunale selvstyret er i endring. Gjennom rettighetslover og detaljstyring ut fra prinsipper om velferdslikhet, er det lokale folkestyret båndlagt fordi budsjettene er knappere enn de pålagte og rettighetsfestede pliktene tilsier. Rettighetslovene knytter et bånd mellom stat og individ som lokal autonomi og folkevalgte prioriteringer kan forkludre.

 Norsk rett er i økende grad blitt internasjonalisert. Denne utviklingen har bidratt til at domstolenes makt har økt på bekostning av det representative folkestyret. Maktpolitisk betyr dette både at norske domstoler har styrket sin posisjon i forhold til politiske organer og at domsmakt flyttes fra nasjonale til internasjonale rettsinstanser. Dermed er lovgivningsmakten – Stortinget – svekket i to retninger. Dette er myndighetsforskyvninger som Stortinget selv aktivt har medvirket til.

 Velferdssystemet er fortsatt nasjonalt, men det står under press for å tilpasse seg nye politiske og økonomiske rammevilkår. Folkestyret som beslutningssystem – direkte eller gjennom valgte representanter – er fortsatt nasjonalstatlig. Det kommunale selvstyre har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet. Kommunene sitter igjen med råderett over rent lokale saker og administrativt ansvar for statlig politikk. Både rettighetslover og pålagte oppgaver skal sikre større grad av likebehandling uavhengig av bosted, men i praksis oppstår det nye former for ulikhet når budsjettknappheten gjør at ikke alle rettigheter kan innfris samtidig og i samme omfang.

 EU-domstolen har vært en sentral kraft i den europeiske integrasjonsprosessen. Domstolen kan sette medlemslandenes lover og nasjonale politikk til side, dersom den mener noe strider mot EUs lovverk. Gjennom EØS-avtalen er Norge folkerettslig bundet av de felleslover og direktiver som blir vedtatt i EU, på de områder som avtalen omfatter. Norge har adgang til å nedlegge veto mot EUs direktiver, men de politiske kostnadene ved dette vurderes som svært høye. På denne måten innskrenkes Stortingets muligheter for uavhengig lovgivning på stadig nye felter.  I Norge er det Høyesterett som i siste instans avgjør i spørsmål om lovfortolkning. Dermed blir det på et stadig viktigere og mer omfattende område en internasjonal domstol som i siste instans avgjør hva som er norsk lov. Gjennom EØS er Norge og norsk rett lagt på et strammere bånd. Offentlige aktiviteter er etter hvert blitt lagt over til private aktører. Massemediene er blitt mer politisk uavhengige. De er ikke lenger talerør for partier og politiske institusjoner.

«Den korporative kanal» gjennom organisasjonsdeltakelse, råd og utvalg har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. Samfunnsforskeren Stein Rokkan hevdet at «stemmer teller, men ressursene avgjør», og i den korporative kanalen er ressursene ulikt fordelt. Korporatismen er snarere redusert enn styrket de siste par tiårene, selv om den har fått noen nye utslag. Derimot er informasjonsstyringen og lobbyismen blitt mer strategisk og omfattende.

Advertisements